МВД России как субъект налоговой политики

Термин политика определяется в словаре русского языка как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями».
Налоговая политика, являясь частью финансовой политики государства, представляет собой совокупность мероприятий государства в налоговой сфере. Наряду с политикой в области ценообразования, кредита, денежного обращения и т.д. Налоговая политика должна проводится в рамках единой согласованной финансовой политики, так как оказывает огромное влияние на экономику.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетно-налоговая сфера является мощным инструментом государственного воздействия на экономику. Именно поэтому ее качественное совершенствование имеет особое значение и заслуживает углубленного теоретического анализа и исследования широкого круга смежных микро- и макроэкономических проблем.
С одной стороны, налоговая политика призвана обеспечить необходимые ресурсы для государственно-бюджетной деятельности (расходы на военные, экономические и социальные программы), экономического регулирования (т.е. налоги и расходы должны использоваться как рычаги управления хозяйственной деятельностью и осуществления определенных целей экономической политики); выравнивания доходов (т.е. с ее помощью перераспределяется национальный доход благодаря прогрессивной системе налогообложения, а также систем трансфертных платежей социально незащищенным слоям населения), с другой стороны, осуществляя эти основные функции, государство в то же время вынужденно заботиться и о том, чтобы общий уровень налогов, их структура, степень прогрессивности, а также структура расходов и трансфертов не ослабляли стимулов к сбережению, предпринимательской и трудовой деятельности.
Налоговая политика представляет собой совокупность эко­номических, финансовых и правовых мер государства по фор­мированию налоговой системы страны, обеспечение своевременной и полной уплаты налогов и сборов, в целях обеспечения финансовых потребностей публичной власти, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов. В этой деятельности государство опирается на функции, присущие налогам, и ис­пользует эти функции для проведения активной налоговой политики.
Налоговую политику осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, наделенные соответствующей компетенцией. Органом непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на территории Российской Федерации является Министерство финансов РФ.
В зависимости от состояния экономики, от целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает при­оритетными, используются различные методы осуществления налоговой политики. Кроме этого, являясь составной частью экономиче­ской политики, налоговая политика во многом зависит также от форм и мето­дов экономической политики государства.
Налоговая политика, осуществляемая вышеуказанными органами, проводится посредством следующих методов: управления; информирования (пропаганды); воспитания; консультирования; льготирования; контролирования; принуждения.
Управление заключается в организующей и распорядительной деятельности финансовых и налоговых органов, которая нацелена на создание совершенной системы налогообложения и основывается на признании и использовании объективных закономерностей ее развития.
Информирование (пропаганда) – деятельность финансовых и налоговых органов по доведению до налогоплательщиков информации необходимой им для правильного исполнения налоговых обязанностей. В данном случае имеется в виду информация о действующих налогах и сборах, порядке их исчисления и сроках уплаты и т.п.
Воспитание имеет своей целью привитие налогоплательщикам осознанной необходимости добросовестного исполнения ими своих налоговых обязанностей, и предполагает осуществление просветительской работы по разъяснению необходимости налогообложения для государства и общества.
Консультирование сводится к разъяснению финансовыми и налоговыми органами лицам, ответственным за исполнение налоговых обязанностей положений законодательства о налогах и сборах, применение которых на практике вызывает у них затруднения.
Льготирование – деятельность финансовых органов по предоставлению отдельным категориям налогоплательщиков (плательщиков сборов) возможности не уплачивать налоги и сборы.
Контролирование представляет собой деятельность налоговых и иных органов с использованием специальных форм и методов по выявлению нарушений законодательства о налогах и сборах, в конечном счете, нацеленную на достижение высокого уровня налоговой дисциплины среди налогоплательщиков и налоговых агентов.
Принуждение есть деятельность налоговых органов по принудительному исполнению налоговых обязанностей посредством применения в отношении недобросовестных налогоплательщиков мер взыскания и других санкций.
Наряду с органами налогового администрирования и другими государственными органами и негосударственными организациями финансовые интересы государства отстаивают также органы внутренних дел. В отличие от налоговых администраций, контролирующих правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, органы внутренних дел, как правоохранительный орган государства, осуществляет оперативно-розыскную деятельность, расследует и предупреждает налоговые преступления и правонарушения. В процессе этой деятельности органы внутренних дел и их должностные лица осуществляют и различные проверочные мероприятия.
Правовую основу деятельности органов внутренних дел составляет, прежде всего, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» (далее – Закон «О милиции»), определяющий принципы организации их деятельности, систему, структуру и полномочия.
Федеральным законом от 08.12.2003 № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (далее - Закон № 161-ФЗ) были внесены изменения в полномочия органов внутренних дел, которыми они наделены для осуществления проверочных мероприятий.
В целом, вышеуказанные изменения направлены на гуманизацию правоотношений, возникающих между правоохранительными органами и налогоплательщиками (в том числе субъектами предпринимательской деятельности).
При этом общая положительная динамика укрепления законности в Российской Федерации, повышение юридической грамотности населения, а также некоторые пробелы в ведомственном нормотворчестве и правоприменении приводят к постоянному росту количества заявлений, жалоб и исков юридических и физических лиц к органам системы МВД России.
Поэтому, с нашей точки зрения, весьма важным является то, чтобы формирующаяся практика применения отдельных положений Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее - Закон о милиции), особенно в части осуществления проверочных и связанных с ними мероприятий, соответствовала правовому содержанию вышеуказанных норм, а также действующему налоговому законодательству.
Новая редакция НК РФ не закрепляет, как это было установлено ранее статьей 36 НК РФ в отношении федеральных органов налоговой полиции, что органы внутренних дел выполняют функции по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями. Не указаны также полномочия органов внутренних дел по производству дознания, проведения предварительного следствия и осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Представляется, что установление перечисленных функций и наделение соответствующими полномочиями должно регулироваться не законодательством о налогах и сборах, а уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об оперативно-розыскной деятельности и законодательством об административных правонарушениях, соответственно.
Органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению налогового контроля. В новой редакции п.2 ст.36 НК РФ закреплено, что органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, обязаны в 10-дневный срок со дня выявления таких обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Кроме этого, органы внутренних дел даже не указаны в составе участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.
Единственным направлением деятельности органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля является их участие в налоговых проверках по запросам налоговых органов. Соответствующее право закреплено в п.33 статьи 11 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» и новой редакции п.1 ст.36 НК РФ. В отличие от ранее действующей нормы, пунктом 1 ст.36 НК РФ уточнено, что органы внутренних дел участвуют в выездных налоговых проверках, проводимых вместе с налоговыми органами. Из этого уточнения следует, что органы внутренних дел не имеют права участвовать в камеральных налоговых проверках.
Еще одно интересное уточнение содержится в новой редакции п.1 ст.37 НК РФ, согласно которой причиненные налогоплательщикам органами внутренних дел убытки возмещаются в порядке, предусмотренном НК РФ и иными федеральными законами, только в том случае, если эти убытки причинены при участии органов внутренних дел в выездных налоговых проверках. Соответственно, в том случае, если убытки причинены не в связи с участием органов внутренних дел в проверках, то убытки подлежат возмещению в ином порядке, нежели в порядке, установленном НК РФ.
В НК РФ не определены случаи направления налоговым органом запроса об участии в проверке органа внутренних дел. На ведомственном уровне такие основания были определены в совместном приказе МВД РФ и МНС РФ от 22 января 2004 г. № 76/АС-3-06/37 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений»:
наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с пунктом 2 статьи 36 Налогового кодекса;
необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.
Для обеспечения участия органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля законодатель наделил их правом доступа к налоговой тайне. Согласно п. 34 статьи 11 Закона РФ «О милиции» органы внутренних дел имеют право в соответствии с законодательством РФ получать сведения, составляющие налоговую тайну. Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ также внесены соответствующие изменения в ст.102 НК РФ, положения которой устанавливают режим налоговой тайны:
любые полученные органами внутренних дел сведения о налогоплательщике (за исключением сведений, прямо указанных в п.1 ст.102 НК РФ) составляют налоговую тайну;
налоговая тайна не подлежит разглашению органами внутренних дел, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (в п.2 ст.102 НК РФ содержится разъяснение того, что относится к разглашению налоговой тайны);
поступившие в органы внутренних дел сведения, составляющие налоговую тайну, имеют специальный режим хранения и доступа. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, имеют должностные лица в соответствии с перечнем, определяемым МВД России.
Учитывая то, что органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению налогового контроля, не вполне понятна причина, по которой законодатель ограничился простой заменой в п.8 статьи 9 федерального закона от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» наименований органов, имеющих право изымать первичные учетные документы, - «налоговая полиция» на «органы внутренних дел».
Согласно новой редакции п.8 статьи 9 федерального закона «О бухгалтерском учете» первичные учетные документы (следует обратить внимание, что, как и прежде, только первичные учетные документы, но не регистры бухгалтерского учета) могут быть изъяты органами дознания, предварительного следствия и прокуратуры, судами, налоговыми инспекциями и органами внутренних дел на основании их постановлений в соответствии с законодательством РФ. Перечисление органов, которые могут изымать документы, не вполне согласуется с положениями действующего законодательства, т.к. органы внутренних дел являются и органами дознания (п.1 ч.1 ст.40 УПК РФ, п.1 ст.13 федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», ст.8 и 9 Закона РФ «О милиции»), и органами предварительного следствия (п.3 ч.2 ст.151 УПК РФ, п.5 ст.10 Закона РФ «О милиции»).
Положение п.8 статьи 9 федерального закона «О бухгалтерском учете» не может подразумевать того, что правом изъятия первичных учетных документов обладают сотрудники милиции, не являющиеся дознавателями или следователями. В противном случае там были бы указаны и другие органы, имеющие право изымать первичные учетные документы в рамках осуществления налогового контроля (в частности, таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов) или в рамках производства по делам об административных правонарушениях (например, органы Госторгинспекции, которые также, как и органы внутренних дел, полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.5 и ч.3 ст.14.16 КоАП РФ).
Следует констатировать, что законодателем до настоящего времени не снята рассмотренная проблема, имеющая важное значение для наиболее успешной деятельности органов внутренних дел по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений.