Правовое регулирование обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов

Данте Алигьери писал: «Всюду, где может возникнуть раздор, там должен быть и суд, иначе несовершенное существовало бы без того, что придает ему совершенство, а это невозможно».
С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – федеральный закон № 94-ФЗ). По сравнению со своим предшественником – федеральным законом № 97-ФЗ, новый федеральный закон предусмотрел достаточно подробную процедуру обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.
Статья 57 федерального закона № 94-ФЗ установила два вида порядка защиты прав и законных интересов участников размещения заказов – административный и судебный порядок. Судебный порядок позиционирован федеральным законом № 94-ФЗ как безусловный и итоговый. Он применяется вне зависимости от использования административной процедуры. Содержание указанной статьи исходит из того, что любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном федеральным законом № 94-ФЗ, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа. Обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии в административном порядке не является препятствием для обжалования участником размещения заказа действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии в судебном порядке.
Соответствующими положениями федерального закона № 94-ФЗ установлено, что административный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии допускается в любое время размещения заказа, но не позднее чем через десять дней со дня подписания протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, со дня проведения аукциона или со дня рассмотрения и оценки котировочных заявок. По истечении указанного срока обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии осуществляется только в судебном порядке.
Считаем, необходимым обратить внимание читателя на то, что размещение заказа может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления только судом. Однако в этой связи возникает вопрос, связанный с исполнением судебного решения о признании недействительным размещение заказа. Проблема заключается в том, что с даты подачи соответствующего иска до непосредственного исполнения решения суда проходит примерно 4 месяца, при этом отсутствует механизм приведения сторон – государственного заказчика и победителя конкурса в исходное положение.
Федеральный закон № 94-ФЗ исходит из необходимости предоставления альтернативы для конкурсанта в процессе выбора адресата для подачи жалобы. Так, участник размещения заказа вправе подать в письменной форме жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ или оказание услуг для федеральных нужд в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти. В случае осуществления поставки для нужд субъекта Федерации жалоба подается в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. А если конкурс проводился для обеспечения муниципальных нужд, то участник размещения заказа вправе подать в письменной форме жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа для муниципальных нужд в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти или в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган местного самоуправления.
Полагаем обоснованным отметить, что наряду с материальными нормами, содержащимися в анализируемом федеральном законе, и, устанавливающими рамки правового поведения, предусмотрены процессуальные нормы, определяющие правовой порядок процедурных вопросов.
Ярким примером изложенного явилась статья 58 федерального закона № 94-ФЗ, которая установила требования, предъявляемые к содержанию жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии.
Жалоба на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии должна содержать: наименование заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, фамилии, имена, отчества членов конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, действия (бездействие) которых обжалуются; наименование, сведения о месте нахождения (для юридического лица), фамилию, имя, отчество, сведения о месте жительства (для физического лица) участника размещения заказа, подавшего жалобу, почтовый адрес, адрес электронной почты, номера контактного телефона, факса; указание на размещаемый заказ; указание на обжалуемые действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, доводы жалобы.
Кроме этого, участник размещения заказа, подавший жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, обязан приложить к жалобе документы, подтверждающие обоснованность доводов жалобы. В этом случае жалоба должна содержать полный перечень прилагаемых к ней документов. В этом случае обязанность доказывания лежит на лице, подавшем жалобу.
Жалоба на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии должна быть подписана участником размещения заказа (руководителем организации или лицом, исполняющим его обязанности), подающим такую жалобу, или его представителем (что должно быть подтверждено представляемой доверенностью. К жалобе, поданной представителем участника размещения заказа, должны быть приложены доверенность или иной подтверждающий его полномочия на подписание жалобы документ.
Как и любая процессуальная норма, регламентирующая порядок обжалования в части принятия жалобы, федеральный закон № 94-ФЗ содержит в себе основания ее возвращения.
Так, жалоба на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии возвращается участнику размещения заказа в случае, если:
1) жалоба не содержит следующих сведений: наименование заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, фамилии, имена, отчества членов конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, действия (бездействие) которых обжалуются; наименование, сведения о месте нахождения (для юридического лица), фамилию, имя, отчество, сведения о месте жительства (для физического лица) участника размещения заказа, подавшего жалобу, почтовый адрес, адрес электронной почты, номера контактного телефона, факса; указание на размещаемый заказ; указание на обжалуемые действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, доводы жалобы.
2) жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;
3) жалоба подана по истечении десяти дней со дня подписания протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, со дня проведения аукциона или со дня рассмотрения и оценки котировочных заявок;
4) жалоба на те же действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии принята судом к рассмотрению или по ней принято решение суда;
5) жалоба подана с нарушением требований, предусмотренных частями 4 или 5 статьи 57 федерального закона № 94-ФЗ.
Что особо приятно, так федеральный закон № 94-ФЗ установил срок вынесения решения о возвращении жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, которое должно быть принято в срок не позднее чем через два рабочих дня со дня поступления такой жалобы. Органы, принимающие такого рода решения, в день принятия решения о возвращении жалобы обязаны сообщить в письменной форме участнику размещения заказа, подавшему жалобу, о принятом решении с указанием причин возвращения жалобы.
К неурегулированным вопросам можно отнести то, что срок на обжалование решения о возвращении жалобы в суде не установлен.
Процессуальные вопросы рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии по существу занимают одно из центральных мест федерального закона № 94-ФЗ, касающихся вопросов обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.
После подачи жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии и принятия ее к рассмотрению уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления в течение одного дня после дня поступления жалобы направляют всем заинтересованным участникам размещения заказа уведомления о содержании жалобы, а также сообщают участникам размещения заказа, заказчику, в уполномоченный орган, специализированную организацию, конкурсную, аукционную или котировочную комиссию, действия (бездействие) которых обжалуются, о месте и времени рассмотрения такой жалобы. Данное положение аналогично процессуальному порядку, установленному для судебного разбирательства.
Участники размещения заказа, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, вправе направить в соответствующие органы возражения на жалобу и участвовать в рассмотрении жалобы лично или через своих представителей. К письменному возражению на жалобу предъявляются такие же требования по оформлению, как и к самой жалобе. Возражение на жалобу направляется в орган, рассматривающий жалобу, не позднее чем за два рабочих дня до дня рассмотрения жалобы.
Орган, в который подана жалоба и возражения на нее, обязан рассмотреть их в течение пяти календарных дней со дня поступления жалобы и уведомить участника размещения заказа, подавшего жалобу, лиц, направивших возражение на жалобу, о результатах такого рассмотрения. При этом указанные органы вправе направить заказчику, в уполномоченный орган, специализированную организацию, конкурсную, аукционную или котировочную комиссию, участнику размещения заказа, подавшему жалобу, запрос о представлении сведений и документов, необходимых для рассмотрения жалобы.
Правовым последствием принятия и рассмотрения жалобы может быть реализация права органа, рассматривающего жалобу, приостановить размещение заказа до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии по существу, при этом направив в письменной форме заказчику, в уполномоченный орган, специализированную организацию, конкурсную, аукционную или котировочную комиссию требование о приостановлении размещения заказа до рассмотрения жалобы по существу, которое является для них обязательным.
В свою очередь, заказчик не вправе заключить государственный или муниципальный контракт до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии органами. При этом срок, установленный для заключения контракта, подлежит продлению на срок рассмотрения жалобы по существу.
По результатам рассмотрения жалобы органы, рассматривавшие ее, принимают решение о направлении предложений, о выдаче предписаний, предусмотренных частями 8 и 10 статьи 17 федерального закона № 94-ФЗ, о совершении действий, предусмотренных частью 9 статьи 17 федерального закона № 94-ФЗ, или о признании жалобы участника размещения заказа необоснованной.
В случае, если уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти и уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления рассматривались жалобы на одни и те же действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, выполняется решение, принятое уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.
Органы, рассматривавшие жалобу, в течение двух дней со дня принятия необходимых решений направляют участнику размещения заказа, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, участникам размещения заказа, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, в уполномоченный орган, специализированную организацию, конкурсную, аукционную или котировочную комиссию, действия (бездействие) которых обжалуются, уведомление о принятом решении с обоснованием такого решения. Решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.
Для урегулирования вопросов, связанных с судебной защитой прав и законных интересов участников размещения заказов, необходимо рассматривать более оперативные процедуры судебного реагирования на проблемы, возникающие в ходе проведения конкурсных процедур. В настоящее время, как мы уже отмечали, единственным способом разрешения спора по существу является судебная процедура. Однако арбитражная процедура растянута во времени. По нашему мнению, для оперативного разрешения спорных вопросов можно было бы обратиться к опыту третейских судов. Как известно, третейские суды в Российской Федерации представлены в двух видах: постоянно действующие третейские суды и третейские суды, создаваемые для разрешения конкретного спора.
Третейский суд – форма разрешения правовых споров, осуществляемого не государственными судами, а третьими по отношению к сторонам спора физическими лицами, избранными самими сторонами, либо в порядке, согласованном сторонами в соответствии с действующим законодательством. Третейский суд – это установленная законом альтернатива арбитражным судам.
Правовая основа создания третейских судов – Федеральный закон № 102-ФЗ от 24 июля 2002 года «О третейских судах в Российской Федерации» (далее – федеральный закон № 102-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 года №5338-1 «О Международном коммерческом арбитраже». Согласно п.2 статьи 1 федерального закона № 102-ФЗ в третейский суд может по соглашению сторон третейского разбирательства передаваться любой спор, вытекающий из гражданских правоотношений, если иное не установлено федеральным законом. Но при этом сразу оговоримся об отсутствии юридической возможности в настоящее время создавать так называемые «ведомственные» суды – суды, создаваемые на базе какого-либо ведомства.
Оговорившись о третейских судах, было бы неправильно не уделить внимание положительным сторонам такого судопроизводства.
Во-первых, это возможность выбора самого суда. Стороны не связаны местом нахождения юридического лица, местом нахождения недвижимости и т.п. При этом не обязательно, что судебное разбирательство будет проходить в месте нахождения третейского суда. При необходимости спор может быть рассмотрен выездной сессией третейского суда в  любом месте Российской Федерации.
Во-вторых, это возможность выбора конкретного третейского судьи (судей) из состава постоянного третейского суда. Стороны вправе выбрать того  судью, которому больше доверяют и компетенция которого лучше соответствует характеру возникшего спора.
В третьих, стороны вправе по согласованию с третейским судом выбрать не только место рассмотрения спора, но и время рассмотрения.
Следующим преимуществом является скорость рассмотрения дел. Все, кто хоть раз сталкивался с государственным судопроизводством, знают, что дела длятся месяцами, а то и годами. Третейские суды прямо не заинтересованы в затягивании процесса и срок рассмотрения дел обычно не превышает одного - двух месяцев.
В четвертых - закрытость разбирательства дела. Рассмотрение спора в третейском суде априори закрытое, что является дополнительной гарантией сохранению конфиденциальности и коммерческой тайны.
В пятых - это реальная ответственность третейских судей. Не секрет, что третейские судьи получают за свою деятельность соответствующий гонорар, который напрямую зависит от количества дел, рассмотренных судьей, и качества их разрешения, а значит и от его репутации. Все это дает дополнительные гарантии беспристрастности судей.
Подводя итог изложенному, можно с уверенностью сказать, что федеральный закон № 94-ФЗ в части обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов для государственных нужд предусмотрел наиболее гибкую и отвечающую потребностям настоящего времени систему отстаивания прав и законных интересов не только поставщиков (участников конкурсов), но и государственных заказчиков от необоснованных требований недобросовестных поставщиков.