Правовое регулирование совместных выездных налоговых проверок МВД России и налоговых органов

Процесс осуществления налогового контроля является составной частью государственного финансового контроля. Специфическая деятельность государства в этой части проводится уполномоченными государственными органами – финансовыми, налоговыми, а также органами внутренних дел.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 03 марта 2004 года № 314 налоговым органом в Российской Федерации является Федеральная налоговая служба Министерства финансов Российской Федерации. Указанному органу передан весь массив полномочий в области контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ, а также контроля за соблюдением валютного законодательства РФ, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Для органов внутренних дел установлен особый порядок осуществления проверочных мероприятий налогоплательщиков. Полномочия органов внутренних дел в налоговой сфере установлены статьей 36 НК РФ, а также ведомственными нормативными правовыми актами.
По сравнению с полномочиями федеральных органов налоговой полиции, полномочия органов внутренних дел в налоговой сфере выглядят достаточно ограниченно. Законодатель закрепил за органами внутренних дел только два полномочия:
- по запросу налоговых органов участвовать вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках;
- при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Исходя из приведенных полномочий следует, что участие органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля в настоящее время весьма ограничено. Однако особого внимания заслуживают положения инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденной приказом МВД РФ и МНС РФ от 22 января 2004 г. № 76/АС-3-06/37.
На отдельных положениях указанного нормативного правового акта мы и хотели бы остановиться в предлагаемой статье.
Рассмотрение правового регулирования участия органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля полагали бы уместным начать с анализа положений НК РФ, относящихся к сфере налогового контроля. Действующий кодифицированный нормативный правовой акт в налоговой сфере не содержит определения налоговой проверки.
Налоговая проверка представляет собой процессуальные действия на­логовой администрации по контролю за соблюдением налогового законо­дательства, правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов и сборов, осуществляемое путем сопоставления факти­ческих данных, полученных в результате налогового контроля, с данными налоговых деклараций и иных отчетных документов, представляемых налогоплательщиками в налоговые органы.
Осуществление налогового контроля является главной задачей налоговых органов.
Право налоговых органов на проведение налоговых проверок за­креплено в статье 31 Налогового кодекса РФ. В частности, согласно п. 1 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах Российской федерации», налоговым органам предоставлено право производить в органах государственной власти и органах местного самоуправления, организациях, у граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - органы, организации и граждане) проверки денежных документов, бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством порядке.
Подпункт 2 п. 1 ст. 31 НК РФ уточняет, что налоговые органы вправе проводить налоговые проверки только в порядке, установлен­ном НК РФ.
В соответствии со ст. 87 НК РФ правом проведения налоговых про­верок в полном объеме наделены только налоговые органы. Органы внутренних дел могут проводить проверки налогоплательщиков в соответствии с дей­ствующим законодательством при наличии достаточных данных, ука­зывающих на признаки преступления. Однако проверки, проводимые органами внутренних дел, не названы в НК РФ нало­говыми, а, следовательно, на них не распространяется установленный НК РФ порядок проведения налоговых проверок. Кроме того, в слу­чае обнаружения в ходе проводимых ими проверок налоговых право­нарушений, не содержащих признаков состава преступления, органы внутренних дел не вправе привлекать по таким правонарушениям налогоплательщиков к предусмотренной НК РФ ответственности и обязаны направить материалы проверки в соответствующий налого­вый орган, который проводит производство по делу о налоговом пра­вонарушении и принимает решение о привлечении налогоплательщи­ка к ответственности в установленном НК РФ порядке.
Таким образом, в полном объеме реализация функции налогового контроля в форме налоговых проверок — это прерогатива налоговых органов.
Положения НК РФ устанавливают, что органы внутренних дел по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.
Нормативным правовым актом, устанавливающим правовые основы проведения совместных выездных налоговых проверок, является инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок (далее – Инструкция).
Основой для подготовки данной Инструкции послужило Соглашение о взаимодействии Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, объявленное приказом МНС РФ и МВД РФ от 22 января 2004 г. N 77/АС-3-06/36 «Об объявлении Соглашения о взаимодействии МВД России и МНС России».
Инструкция установила порядок организации и проведения налоговыми органами с участием органов внутренних дел выездных налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, оформления и реализации результатов этих проверок с целью выявления и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах.
Выездные налоговые проверки, как форма налогового контроля, проводятся должностными лицами налоговых органов с участием сотрудников органов внутренних дел в соответствии с пунктом 1 статьи 36 НК РФ и пунктом 33 статьи 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции».
Инструкцией предусмотрен как административный, так и судебный порядок обжалования действий сотрудников налоговых органов и органов внутренних дел. Действия могут быть обжалованы организациями и физическими лицами в вышестоящие налоговые органы и органы внутренних дел, прокуратуру и суд.
Несмотря на то, что проведение выездной налоговой проверки является исключительной прерогативой налоговых органов, взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий.
В соответствии со статьей 89 НК РФ основанием для проведения выездной налоговой проверки является решение руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о ее проведении.
Указанное решение должно быть оформлено в соответствии с требованиями приказа МНС России от 08 октября 1999 № АП-3-16/318.
В случае если сотрудники органа внутренних дел привлекаются к проведению ранее начавшейся выездной налоговой проверки, руководителем (заместителем руководителя) налогового органа должно быть вынесено решение о внесении дополнений в принятое решение (постановление) о проведении данной проверки, предусматривающее соответствующее изменение состава проверяющей группы.
Как нами было отмечено ранее, НК РФ установил, что органы внутренних дел принимают участие в выездных налоговых проверках на основании запроса налогового органа.
Инструкция привнесла новеллу во взаимоотношения налоговых органов и органов внутренних дел в части подготовки налоговыми органами мотивации для привлечения сотрудников органов внутренних дел к осуществлению полномочий в ходе налогового контроля. Инструкцией определены основания направления указанного мотивированного запроса, требования к нему, а также основания для отказа в участии в выездной налоговой проверке.
При осуществлении совместной выездной налоговой проверки полагали бы целесообразным обратить внимание читателей на следующие положения, установленные налоговым законодательством, при осуществлении мер налогового контроля в отношении налогоплательщиков-организаций, в состав которых входят филиалы (представительства) и иные обособленные подразделения.
Проведение выездных налоговых проверок филиалов и представительств налогоплательщика-организации может осуществляться независимо от проведения проверок налогоплательщика-организации, при этом решение принимается руководителем налогового органа (его заместителем) по месту нахождения филиала (представительства).
По результатам указанных проверок составляется акт в порядке, установленном статьей 100 Налогового кодекса и инструкцией МНС России от 10.04.2000 года № 60 «О порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушения законодательства о налогах и сборах», утвержденной приказом МНС России от 10.04.2000 года № АП-3-16/138, один экземпляр которого вручается руководителю филиала (представительства); копия указанного акта направляется в налоговый орган по месту постановки на учет головной организации.
Если по результатам выездной налоговой проверки выявлены нарушения законодательства о налогах и сборах, за которые НК РФ установлена ответственность, решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения выносится руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, проводившего указанную проверку, в отношении головной организации. Копия решения направляется головной организации и в налоговый орган по месту постановки на учет головной организации.
Планирование и организацию выездных налоговых проверок налогоплательщиков-организаций с одновременной проверкой филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений осуществляют налоговые органы по месту постановки на учет головной организации.
Дата предъявления руководителю проверяемого налогоплательщика-организации (ее представителю) решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки является датой начала проведения проверки.
Решение о проведении выездной налоговой проверки доводится до сведения руководителя (уполномоченного им лица) филиала (представительства) и иного обособленного подразделения непосредственно после прибытия проверяющей группы на объект проверки (в филиал, представительство, обособленное подразделение), в состав которой могут быть включены сотрудники органов внутренних дел.
Необходимо обратить внимание на то, что проведение выездной налоговой проверки филиала (представительства) и иного обособленного подразделения не может быть начато ранее начала проведения проверки головной организации.
Акт по результатам выездной налоговой проверки налогоплательщика-организации составляется с учетом фактов, установленных в ходе проверок ее филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений и изложенных в соответствующих разделах акта.
Описание каждого факта выявленных проверкой нарушений законодательства о налогах и сборах приводится самостоятельно со ссылкой на соответствующие нормы законодательства о налогах и сборах, которые нарушены налогоплательщиком, и с обязательным указанием конкретных филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений, в которых эти факты установлены.
Порядок и сроки подписания, вручения, регистрации и рассмотрения акта выездной налоговой проверки, а также вынесения решения по результатам рассмотрения материалов проверки установлены статьями 100 и 101 Налогового кодекса и Инструкцией МНС России от 10.04.2000 года № 60.
Копии акта выездной налоговой проверки налогоплательщика-организации направляются налоговым органам, принимавшим участие в проверке филиалов (представительств) и иных обособленных подразделений, по месту их нахождения. Отдельные требования установлены для подписания акта выездной налоговой проверки с участием сотрудников органов внутренних дел. В этом случае акт должен быть подписан всеми участвовавшими в проверке должностными лицами налогового органа и сотрудниками органа внутренних дел, за исключением сотрудников органа внутренних дел, которые привлекались для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налогового органа, проводящих проверку, а также руководителем проверяемой организации, индивидуальным предпринимателем или физическим лицом (их представителями).
Инструкция, кроме этого, установила процедуру разрешения разногласий между проверяющими – в случае разногласий между проверяющими по содержанию акта окончательное решение по данному вопросу принимается руководителем проверяющей группы. По спорному вопросу указанные лица вправе изложить свое мнение в заключении, которое должно быть приобщено к материалам проверки, остающимся в налоговых органах и органах внутренних дел.
Инструкция предусматривает представления возражений проверяемых лиц. Положений, касающихся порядка их представления инструкция не содержит. Полагаем, что в этом случае необходимо руководствоваться соответствующими положениями главы 14 НК РФ.
Итоговым процессуальным документом, в котором отражаются результаты проверки, является решение соответствующего налогового органа, копия которого вручается руководителю организации, индивидуальному предпринимателю или физическому лицу (их представителям) в порядке, установленном НК РФ, а также направляется в трехдневный срок с момента вынесения решения в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в проведении проверки.